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1970-01-01

随着我国经济转型升级,城镇化发展更加注重“质量”,而不再片面追求“速度”、“规模”。城镇居民在城镇规划、设计和建设中的幸福感与获得感成为城市发展的最新目标。如何合理规划与设计城市发展路径,以期打造兼具高品质生活和产业提升功能定位的载体,成为新时代城市管理者的新课题。“XOD”的发展理念,及其与我国目前正在推行的政府和社会资本合作(“PPP”)模式的结合与互动,正是在这一背景之下应运而生。

 

本文基于相关政策法规及案例,对“XOD+PPP”模式的内涵、可以解决的主要问题、理论基础、典型案例、推行的主要障碍予以简要分析,并提出相关政策建议。

 

一、“XOD+PPP”的内涵

 

XOD模式由TOD(Transit Oriented Development)模式发展而来。所谓TOD模式,是指以公共交通为导向的城市空间开发模式,统筹城市土地利用和城市交通规划,形成以交通为导向的“紧凑开发”,改善城市结构布局。该模式最早由1992年美国建筑师彼得·卡尔索尔普在《下一代美国大都市地区:生态、社区和美国之梦》书中首次明确,为解决当时以小汽车为导向的城市发展问题,提倡建立以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区,其中公共交通主要是地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线,然后以公交站点为中心、以400-800米(5-10分钟步行路程)为半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一身的中心广场或城市中心。

 

为了限制城市无序蔓延及有效利用紧缺的土地资源,许多国家运用TOD策略作为规划模式,典型城市如新加坡、东京、哥本哈根、香港等。

 

城市合理布局的理念,不限于要求城市交通规划与城市土地利用规划统筹考虑,其他基础设施领域也面临着同样的诉求。XOD模式不仅局限于以公共交通为导向的城市空间开发,其以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念为指导,将外延扩展至城市经济、社会、生态三大类基础设施领域。

 

“XOD+PPP”模式是以XOD模式为基础,通过创新融资方式,拓宽融资渠道,鼓励社会资本积极进入城市基础设施建设领域。该模式一方面强调城市基础设施规划与城市土地利用规划一体化开发利用,通过土地的增值反哺城市发展,实现合理的城市布局。另一方面,通过PPP模式引入社会资本,创新投融资模式,有效缓解项目建设的资金压力,平滑政府的财政支出,使政府有限的财政资金可以分散地投入到更多的领域,从而提高财政资金的使用效率。如果中标社会资本具备项目建设所需法定资质,则同时可以依法成为项目工程EPC承包商,此种情形下,“XOD+PPP”模式又可称为“XOD+PPP+EPC”模式。

 

二、“XOD+PPP”模式可以解决的主要问题

 

上述模式所面临的问题是相似的。一方面,基础设施领域需要投入大量的财政资金,需要解决“钱从哪里来”的问题。另一方面,包括PPP在内的各类投融资模式,尽管可以在一定程度上解决融资问题,起到平滑财政支出的作用。但长期看来,政府依然面临巨大的财政压力。如何将有限的财政资金有效、合理配置在PPP项目上同样至关重要,即“钱往哪里去”的问题。

 

“钱从哪里来和往哪里去”是基础设施领域亟待解决的主要难题。

 

“XOD+PPP”模式以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念为指导,适用于城市经济、社会、生态三大类基础设施领域,强调城市基础设施建设和城市土地利用一体化的理念。该模式从打造合理的城市布局和发展结构,通过“多规融合”的综合性规划提高城市经济、社会、生态基础设施投入效应,有效改善企业的生产环境和居民的生活质量,从而带动土地的增值,反哺城市发展,缓解政府的财政压力,最终形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系,由此形成“钱从哪里来和往哪里去”这一问题的综合解决方案。

 

三、“XOD+PPP”模式的理论基础

 

将基础设施用地综合开发收益反哺于基础设施建设的经济学理论,业内通称“溢价回收”(value capture)理论,即按照“谁受益,谁投资”的原则,在公共项目获得的额外收益应该返还给公共部门,由其用于公共项目,主要措施包括征税和津贴。通过对基础设施受益主体进行征税,政府把所得外部效益中的一部分返还给基础设施建设企业,实现外部效益的合理分配与平衡。仅就我国的轨道交通建设项目而言,该安排主要体现为轨道交通专项资金。另外一种方式是轨道交通企业通过取得轨道场站或沿线房地产开发权,用物业开发收入补贴轨道运营。

 

四、典型案例分析

 

 
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“TOD+PPP”模式案例——某市轨道交通PPP项目

 

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项目背景

该项目投资较大,由于客流量过低、票价制定困难、线路无法进一步延伸等问题,项目的经济状况很差,无法实现合理的投资回报。

 

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项目基本情况

该项目总投资为276亿元,项目合作期限为30年。该项目工程按照建设内容划分为A和B两部分。

 

A部分

投资额约为81亿元,约占项目总投资的30%。该轨道交通线路及相关配套场站用地在取得线路规划方案批复后,由项目所在地的市国土局授权当地土地整理储备有限公司以土地储备模式实施征地拆迁等工作,相关部门依程序办理项目前期手续。专业建设管理单位受托负责实施线路相关征地拆迁、高压塔改移等前期工程。

 

B部分

除A部分以外的建设内容,投资额约为195亿元,约占项目总投资的70%。主要包括B部分的前期专项工程、土建工程、装修工程、设备设施等。

 

项目所在地的市交通委员会作为该项目的实施机构,当地国有投资公司作为政府出资人代表与社会资本共同组建项目公司。项目公司在合作期内负责项目B部分的投资、建设和运营,详见下图。

图1:某市轨道交通PPP项目

 

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项目回报机制

该项目回报机制为“可行性缺口补助”。合作期内,项目公司通过票款收入、非票款收入和可行性缺口补助收回投资并获得合理投资回报。

 

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土地反哺

该项目引入“轨道+土地”一体化综合开发的融资模式。在此模式下,项目所在地的市政府支持轨道交通站场实施土地综合开发和土地储备,具体由市政府相关部门综合考虑城市功能区规划布局、建设用地供给能力、市场容纳能力、轨道建设投融资规模等因素,依据土地利用总体规划和城市规划,合理确定沿线综合开发土地的范围和开发规模,授权当地国有投资公司对城市轨道交通场站及周边土地进行综合开发利用,原则上停车场、车辆段、站点和沿线两侧不小于1000米范围内土地均纳入综合利用范围,具体如下:

 

(1) 综合利用土地(轨道红线范围内):利用场站、轨道等轨道交通用地进行地上、地下空间开发的用地,分层设立建设用地使用权,符合《划拨用地目录》的,以划拨方式供地;不符合《划拨用地目录》的,按协议出让方式办理用地手续;

 

(2) 综合利用土地(轨道红线范围外):红线范围外沿线1000米范围内开发用地,采用协议出让方式供地;

 

(3) 综合利用土地外其他土地:红线范围外沿线1000米范围以外土地采用带条件“招、拍、挂”等方式供地,并将统一联建的轨道交通场站、线路工程及相关规划条件和轨道建设要求作为取得土地的前提条件。

 

综合开发利用土地的相关政府土地收益和综合利用收益扣除各项固定计提外,全部封闭运作,用于弥补轨道交通建设部分投资,主要作为该项目A部分的建设资金来源,如有剩余,则用于轨道交通建设专项资金的额外补充。

 

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案例分析

轨道交通项目一般投资额较大,属于准公益性事业,票款收入无法覆盖建设及运营成本,通过沿线土地开发增值收益反哺地铁投资是业内普遍认可的一种回报模式。但是,直接将地铁站点上盖物业及下盖空间以及沿线土地使用权授予项目公司的做法,与我国现行的土地管理法规之间存在冲突。

 

该项目回避了现行土地政策方面的法律障碍,仍由政府主导实施,对轨道沿线进行总体规划和综合开发利用,符合现行土地法律政策。同时,该项目强调规划在先的理念,在该线建设前,已经将停车场、车辆段、站点和沿线两侧不小于1000米范围内土地均纳入综合利用范围,以实现轨道交通对区域发展带来的协同效应。另外,综合开发利用取得的收益全部封闭运作,用于反哺该项目A部分的建设资金及作为轨道交通建设专项资金的额外补充,有效缓解财政压力。

 

 

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“XOD+PPP”模式案例——某市园博园PPP项目

 

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项目背景

 

项目所在省份曾经举办过园博会。当地的园博园投入运营后,以满足社会公益目标为主,盈利能力不强,造血功能弱,基本上靠财政支出维持,成为政府的负担。根据项目所在地的财政状况,政府不能因为举办园博会建设园博园而背上新的财政包袱,因此,要求项目必须有很强的后续经营能力。

 

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项目基本情况

该项目总投资估算为6亿元(为一期工程建设投资,不包括二期提升改造),项目合作期限为30年。项目建设内容包括:绿地、广场、公园入口、永久停车场、主展馆、城市展园、13个协办城市展园、展区布置、客服中心、管理用房、园内水系改造、园内道路及其他基础设施等

 

 

项目用地

 

 

项目用地包括两部分:

(1) 项目总规划面积为1200亩,其中规定园艺展区900亩和附属设施区300亩;1200亩均为公益性质划拨用地。

(2) 根据项目可持续发展需要,在项目用地四周相邻地块预留配套商业用地600亩;该600亩土地为商业经营用地,政府通过招拍挂方式进行出让。

 

 

项目建设工期

 

 

项目建设分二期进行:

一期工程为政府指定的本届展会规定建设内容工期为一年,必须确保整体完工、按期开园;

二期工程为配套主题运营所需建设的其他内容,投资人可根据发展需要在展会结束后对相关部分进行适当提升改造,提升改造的总工期不超过三年。

 

 

项目运作模式

 

 

项目采用“BOT+EPC+RC+XOD”,其中EPC指工程总承包,RC指补偿资源(配套土地600亩),“XOD”指“旅游、养老、通用航空服务“等配套产业开发。

 

 

项目移交

 

项目运营期满后,项目公司将园博园1200亩范围内一期建设项目整体以及二期建设项目(配套升级相关)的可移交基础设施完好地、无偿移交给政府。

 

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项目回报机制

该项目为公益性基础设施项目,政府仅支付与6亿元总投资对应的可用性服务费,不支付运营服务费。投资人应自负盈亏,根据其运营方案需求,自主创新、自行设计,自负风险打造升级版的二期项目。

 

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项目土地资金反哺

根据项目的特性及城市规划,在项目用地四周规划经营性用地600亩。投资人可根据发展需要,积极参与配套土地的招拍挂。如果社会投资人或第三方拍地的价格超过100万/亩,则超过部分由政府支付项目公司,作运营补贴。投资人结合其运营方案可积极参与经营性土地的开发。该项目预留的配套土地形成的资金进入财政后,可设立专项资金作为可用性服务费政府付费资金来源。

 

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案例分析

 

注重区域整体规划

 

 

该项目最大的亮点在于,项目突破以往单纯的政府付费公益设施项目,寻求区域的整体规划定位,结合本地已有产业优势,探索鼓励投资人从策划、建设阶段就从长期运营需求考虑,以多种经营和产业开发实现项目全生命周期运营的财务平衡,带动配套产业和创新型服务业发展。

 

 

土地反哺

 

 

该项目另外一大亮点在于:预留600亩土地作为配套土地的商业开发。从投资人角度来看,参与预留配套土地商业开发是一种补充资源。投资人在设计园区建设(尤其是二期升级改造工程)和运营方案时需考虑周边土地开发,通过法定程序积极参与预留600亩配套土地的商业开发,与项目产业开发联动、创新经营、可以放大基础设施投资效益,实现以园养园。配套土地商业可视为补偿资源,形成广泛的外部效益,带动房地产、特色旅游、配套产业发展、扩大就业和税收,形成可持续发展态势。

 

从政府方财政收入角度看,预留配套土地的出让金收益(预估收入约6亿元)进入财政资金池后,可用于该项目可用性服务费的政府付费支出,至少可实现该项目的资金平衡。

 

 

案例归纳

 

 

该PPP项目预留600亩土地作为配套土地的商业开发,社会投资人通过法定程序积极参与配套土地的商业开发,与项目产业开发联动、创新经营、可以放大基础设施投资效益,实现以园养园。政府仅支付与公益基础设施投资对应的可用性服务费,不支付运营服务费,投资人通过商业经营成本回补运营成本。配套土地商业可视为补偿资源,形成广泛的外部效益,带动房地产、特色旅游、配套产业发展、扩大就业和税收,形成可持续发展态势。

 

五、推行“XOD+PPP”模式的主要障碍

 

推行“XOD+PPP”模式的主要关注点及可能存在的障碍在于:

 

1. 拟配置的经营性活动是否可以纳入PPP项目公司经营范围?

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)明确不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的项目,如商业地产开发、招商引资项目,属于不适宜采用PPP模式实施的范畴。

 

2. 对于可以纳入的,如何实现土地综合开发用地者与社会资本的遴选程序合并实施?

根据现行土地管理法规,“XOD+PPP”模式主要面临以下几个方面的限制:

其一,必须以招拍挂方式出让经营性用地的土地使用权。

其二,禁止宗地捆绑出让。

其三,坚持土地收支两条线原则,土地出让收入必须专款专用。

其四,土地综合开发用地者与社会资本确定程序合并实施实操上存在模糊性及适用范围的有限性。《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》(财金〔2016〕91号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)等多个国家部委颁布的规范性文件中均对此给予了政策支持,但具体实操层面仍然存在模糊地带,如期限匹配、交易标的确定、多头招标等问题。

 

3. 是否需要建立受益者负担制度?

因现行法律所限,在项目公司无法通过土地开发直接获得收益弥补或平衡基础设施建设及运营支出的情形下,根据“谁受益、谁负担”原则,政府可通过征收税费的方式要求基础设施受益者分担,并将该等税费收入专项用于相关基础设施建设及运营补助。

国内外TOD相关政策制定及项目实践中均对此有所安排,但其他行业领域(如生态环境)尚处于理论和政策研究阶段(旧文参阅:《生态环境领域PPP模式如何破局》)。举例而言,东京轨道交通建设资金的来源广泛,在中央、地方两级政府承担大部分投资的同时,受益者负担制度和特定城市铁路累积金制度(该项制度在一定程度上可以理解为通过提高票价,适当增加使用者分摊比例)是资金筹措的重要策略。以“谁受益、谁负担"为原则,由受益者和使用者分摊建设成本,一定程度上可以实现轨道交通正外部性的内部化。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)提出城市人民政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系,重点增加大容量公共交通、综合交通枢纽、场站建设以及车辆设备购置和更新的投入。但国家层面尚无针对轨道交通专项资金的具体规定。为了开辟持续、稳定的资金来源,国内很多城市都就轨道交通专项资金出台了相关政策或地方性规定,以在可行范围以内为当地轨道交通行业的发展提供部分资金来源保障。

 

六、实施“XOD+PPP”模式的政策建议

 

顶层设计

 

PPP项目的快速发展离不开政府主导和政策支持。只有政策先行、立法先行,把顶层设计做好,才能有效突破或规避旧有的政策法规限制。

 

具体而言,建议从以下几个方面做好“XOD+PPP”模式的顶层设计工作。

 

1 明确总体政策导向

制定深化基础设施投融资机制创新机制改革、加快基础设施建设总体意见,大力倡导并推动全国范围内的体系性立法,并为之创造各方面的条件。

 

2 优化部门分工与协调

由国务院牵头,加强统筹,分工协作,督促规划、国土、发改、财政、基础设施行业主管部门等部门协调制定与基础设施建设有关的规划、土地储备及开发利用、资金筹措与平衡、项目投融资、建设及运营管理等系列规定,实现“多规融合、相互呼应、总体协调、梯次推进”。

 

3 完善相关政策法规

进一步修改与完善国内现有的投融资机制改革的政策法规,包括但不限于XOD、TOD、PPP相关规定,以及与基础设施相关的规划、土储、城市更新、环境保护、民间投资、项目收益债、资产证券化、产业基金等方面的规定,确保前述政策导向及专项规定与现行政策法规衔接有序,及时具备落地及执行条件。

 

组织设计

 

除加强顶层设计之外,法律、法规及政策制度层面的障碍,还需要通过组织机构的设计与调整来寻求突破口。借鉴TOD模式在国内外的实践经验,与XOD模式相关的组织设计可以从以下三个方面来进行。

 

1 强化组织,统筹管理与分工协作并重。

 

2 扩大城市基础设施投融资管理部门权限,由其牵头拟定项目开发建设方案,并向本级政府提交发改、财政、规划、国土、交通、税务、招商及其他对口部门的相关职能划分及协调建议,加强统筹管理。

 

3 细化相关部门分工,并由本级政府或其指定机构监督落实到位。

 

融资设计

 

在做好地方债及相关金融风险防控的基础上,仍有必要创新机制,通过包括XOD在内的新型发展理念与模式大力开拓多种融资渠道。具体而言:

 

1 政策性融资。

建议在各级政府层面设立专门机构,对政策性资金、专项债、绿色债券、项目收益债、资产证券化等领域的相关政策进行专项研究和对接,根据政策要求开展工作,创造条件,积极争取,在推行XOD模式过程中,用好用足国家及所在省市在基础设施领域的优惠金融政策。

 

2 PPP。

充分发挥国内近年来在PPP模式应用方面积累的经验及势能,由发展改革委牵头,统筹协调财政、规划、国土、交通等各部门,优化“XOD+PPP”相关制度设计,并与上文所述顶层设计相互融合,创建一流的投融资环境。

 

3 基金。

建议设立城市发展基金或城市更新基金,积极吸纳包括保险资金、商业银行、中央企业、民间资本及轨道交通上下游企业在内的潜在投资人参与基金出资,并通过政策文件明确其回报机制,主要考虑与各类基础设施新建或存量项目的投资、融资、建设、运营及相关技术、设备采购相挂钩,通过“XOD+PPP”等投融资模式,实现相关投资“用之于项目、取之于项目”的良性循环。